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十八届三中全会提出，“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。第一次在党的决议中对一项具体政府职能作出规定，结合《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中在起草考虑时所指出的“抓住重点，围绕解决好人民群众反映强烈的问题，回应人民群众呼声和期待”，足以说明城管执法体制问题已严重到非解决不可的程度，也说明了城管执法改革问题的复杂性和艰巨性。

深度解析

[综合分析]

近年来，城管执法暴露出诸多问题，引发人民群众不满。如：不断出现的暴力执法事件，使城管部门俨然成为暴政的代表;选择性执法，损害了城管作为政府部门的公信力;临时工执法，让城管部门执法正当性遭受质疑;目光执法，使城管部门的治理手段受到嘲讽;体验执法，使城管执法严肃性饱受猜疑，同时****问题更使城管执法步履维艰。这些问题的存在，使城管执法成为人民群众反映强烈的问题之一，已严重影响了党和政府在人民心中的形象。

目前，城管部门的努力与人民群众的不满形成强烈反差，足以说明城管执法确实不能适应现代城市治理的需要，城管执法存在制度上的缺陷。而这种缺陷已非城管部门自身所能解决，必须按照十八届三中全会提出的“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的改革思维，全面分析城管执法所存在的制度缺陷。

[问题分析]

一是立法层面存在制度缺失。

城管综合执法是全国普遍做法，其法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条，但是，目前尚无专门法律法规对城管执法进行规范。城管执法只能借用已有实体法进行，即所谓的“借法执法”。其结果是城管“集中什么处罚权、借用什么法”的问题并无明确规范，给予地方政府极大的自由裁量权。同时，即便实体法本身存在的漏洞，城管部门也只能依法执行，有“代人受过”之嫌。

二是执法层面存在制度缺陷。

首先，横向上，城管执法与专业部门法律边界不清，权力交叉，造成“有利的事抢着管，没利的事没人管”的局面。纵向上，上下级执法职能重叠，同一件事谁都可以管，谁都可以不管，造成执法不作为或滥作为，形成执法灰色地带。其次，借用实体法相对集中行使处罚权，造成城管执法手段单一，硬性过强、柔性不足，与相对人产生冲突难以避免。此外，执法程序不规范，卷宗管理滞后也制约着城管执法水平的提高。

三是执法环境不断恶化。

经济社会发展催生各种利益并迅速发酵，产生两个落差：一是政府设置过多“高档、大气、国际化”标准与现实管理水平之间的落差;二是公民社会个人利益不断增长与政府提供资源之间的落差。“两个落差”导致违法事件持续增多，城管执法难度不断加大。这种违法累积效应超出执法能力，形成了普遍违法现象。执法环境的恶化，迫使政府不得不选择各类专项整治、集中打击的运动式执法。这种做法进一步削弱常规执法能力，选择性执法问题日渐突出，加剧违法不究和执法不公，为寻租****创造了条件。

四是城管执法队伍素质亟待加强。

城管执法内容不断增多，据统计城管执法涉及300余项具体事由，根据行政处罚法，每一项执法必须有执法人员2人以上，面对每天发生在城市的众多管理事项，执法力量明显不足，已成为客观事实。而受到编制、财政等限制，各类城管部门一线执法人员大量聘用临时工作人员已是普遍现象。而这类人员普遍缺乏法律和专业知识，执法素质偏低，极大影响了政府公信力和形象。此外，《公务员法》中规定了行政执法类公务员，但此类公务员适用范围和条件等还没有具体规定，而这种滞后，也不利于对城管执法人员进行规范性管理。

五是普法宣传工作滞后。

在法治中国建设过程中，相对立法，普法工作显然成为薄弱环节。许多行政相对人往往从自身利益出发，拒不配合城管部门执法，视执法人员规劝为软弱，甚至恶语相加，对暂扣等强制措施暴力抗法，加剧紧张冲突;围观群众不顾事实与法律要求，更多地对执法人员加以指责;部分媒体不辨是非的负面报道，更加剧了群众与政府的对立情绪。这些都显示出人们法律意识普遍淡薄，普法教育任重道远。

[参考对策]

第一，理顺城管执法体制。

首先要在制度上加以突破，通过制定专门的城管执法的综合性法律或法规。在四个方面加以规范：一是明确综合执法的性质和法律地位，规定城市管理的宗旨，及与其他基本法或实体法的关系;二是规范城管执法主体，包括职能定位、执法范围和相应权力、人员编制、领导体制、内设机构等;三是规范与专业部门法律关系，包括冲突解决方式、协调沟通程序、责任分配等;四是规范城管执法的运行与监督，包括执法手段和方式、执法程序、保障机制、监督考核、侵权救济与法律责任等。通过立法的方式，解决“可否借法”“谁来借法”“如何借法”和“规范执法”问题。

第二，执法体系上统筹规划。

加强横向综合协调能力建设，充分发挥专业部门在法律供给、法律适用和执法监督方面优势，为城管执法提供制度支持;将城管执法重心下移，建立以区县执法为主的全能执法队伍;给予行政执法更多法律工具保障，将相对集中的行政处罚权作为保障行政指导、行政合同、行政奖励等柔性行为的最后屏障;同时，更加规范行政执法程序，加强执法卷宗管理。

第三，整治执法环境。

而整治执法环境前提是跳出“为执法而执法”的思路。首先，从城市管理理念上加以改革，坚定树立“为人民管城市”而不是“为城市管人民”的理念。其次，对城市管理标准重新定位，在与人民群众充分沟通的基础上，建立符合城市特点和发展阶段的全新的管理标准。再次，按照综合治理和改革的思路，发挥两个作用，即公权力的综合协调作用和私权利自我保障的作用。变城管执法“单打独斗”为综合治理，通过权力和权利来维护城市公民合法权益。

第四，打破部门利益，调整执法力量结构。

进一步削减专业部门执法力量，加强城管综合执法力量。做好清理城管部门临时工作人员执法工作，加强一线持证执法人员数量，加大培训力度，不断提高执法人员素质。依法依规加强城市网格化管理，为城管执法提供基础保障。培育社会管理力量，扩大群防群治工作范围，不断规范城管执法内容。

第五，大力做好普法宣传工作。

不断开展针对性强、群众喜闻乐见的宣传教育，让人民群众理解法律目的，增强守法自觉性。培养群众组织和社会管理组织中的法律宣传骨干，让人民群众知法、懂法、守法和用法。更加注重与媒体的沟通，主动接受媒体监督，营造良好的舆论氛围。