农村集体产权改革要尽快补齐集体资产管理主体缺位的短板，理顺集体经济组织与村两委的关系，避免村两委干部对村集体资产的独断专行，实现政经分离，防止小官大贪的问题。

日前，中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，标志着农村集体产权试点工作全面铺开。

来自农业部的权威专家向《瞭望》新闻周刊记者表示，农村集体产权制度改革，目标旨在落实十八届三中全会《决定》中关于农村集体产权制度改革的部署，即保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

改革的基本路径是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，将原来由农民共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民按照股份享受集体资产收益。此次改革以试点方式进行，在东中西部地区选择部分县市进行，2017年底完成。

12月1日，农业部会同中央农村工作领导小组办公室、中组部等农村改革试验区工作联席会议成员单位已下发了《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》，全国共34个县市名列其中。此前的2012年1月，已有24个县市担任首批试验任务。与之相比，此次试验增加了包括农村集体产权制度、深化土地制度改革等新内容。

上述专家表示，农村集体产权制度改革的主要内容是：其一，摸清集体资产的家底，明确产权归属;其二，界定集体成员身份，明确其权利和责任;其三，制定集体产权交易的平台和规则，规范农村集体资产交易的公开和公平，实现农民共享改革成果的目标。

集体产权中的人、财和组织

“农村集体产权改革首先要明确集体资产的范围。”受访专家表示，此次改革首要之务在于对集体资产进行核算，摸清家底，为后续改革奠定基础。

一般而言，农村集体资产是指归乡、村、村小组集体全体成员所有的资源性资产和非资源性资产。前者主要指集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源;后者涵盖集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产。

集体成员身份界定是另一项基础而必要的工作，由于集体组织成员经常处于变动中，且涉及到个人重大利益，实践中不乏矛盾冲突。

受访专家认为，原则是在尊重历史和现实的前提下，统筹考虑户籍关系，由集体组织全体成员民主决定，但要注意农村特殊群体成员的身份问题。譬如，长期居住在当地，对集体经济组织有贡献但没有本村户籍或户籍已迁移出去的人员，要统筹考虑，防止多数人侵犯少数人的利益。

根据当前部分地区试点，一般分为三类：其一即是拥有原始户籍的原住民;其二，因为婚娶、收养等关系后续迁入者。上述两类是集体产权的完整享有者;其三，还有一类曾经是集体经济组织成员，之后由于征地、考学等原因，将户籍迁出，此类一般宜按照农龄股分享集体财产和收益。

与之相比，尤为困难的一个问题是集体经济组织缺位。家庭联产承包责任制以来，很多农村只保留了党支部和村委会，集体经济组织消失或名存实亡，集体资产和集体经济职能多由村委会代行。在此背景下，集体资产管理出现不少问题，来自国家统计局的数据显示，2013年全年反映村集体资产管理问题的来信占据农村农业类来信的23%。

因此，上述专家建议，农村集体产权改革要尽快补齐集体资产管理主体缺位的短板，理顺集体经济组织与村两委的关系，实现政经分离，避免村两委干部对村集体资产的独断专行，防止小官大贪的问题。

他补充说，集体产权制度改革要明确集体经济组织在市场中的地位，作为集体产权的法定代表，集体经济组织并不具备法律上独立的法人资格，这为其后续市场经营问题带来一系列身份难题。目前，浙江、上海试验中，主要是通过政府发放组织证明书方式解决其身份问题。本文来源：瞭望观察网

在其看来，这只是过渡时期的办法，根本上还是要考虑制定农村集体经济组织法或相关法律法规，赋予农村集体经济组织法人地位，明确组织形式、职能定位和管理办法。

东中西部地区分类实施

按照受访专家分析，具体改革路径需要因地制宜，分类实施，不能搞一刀切，一锅烩，“这是由不同地区经济发展水平、资产状况差异巨大等因素决定的。”

来自农业部的统计数据显示，截至去年底，全国农村集体经济组织账面资产总额达到2.4万亿元，其中东部地区占比超过75%，村均超过700万元，有些村庄集体资产过亿，对集体产权改革呼声强烈。

相比之下，中西部地区则是另一番景象，中部地区资产总额占全国的比例接近17%，村均不足200万元，西部地区村级集体组织资产的比重仅7%左右，村均120余万元，有些村镇甚至负债累累，改革动力相对不足。

在此背景下，受访专家向《瞭望》新闻周刊记者表示，要根据不同地区的情况分类推进。在经济发达、村集体资产较多的地区，应赋予集体经济组织市场主体地位，推进股份合作制改革，建立起现代经营管理制度，使集体组织成员能够按照股份分享集体资产经营的收益。

譬如，在城镇化加速推进中，不少城郊农村基本农用地被征用，村民变为城镇居民，村委会等原村级组织被撤销，但他们还拥有部分集体建设用地，以及在此基础上形成的经营性或非经营性资产。集体产权制度改革中，可以将集体经济组织改制为社区股份合作社，社区股份合作社的集体资产仍由原村集体经济组织成员按份共有、共享收益。

对于经济相对落后，集体资产较少甚至负债的地区，改革的重点应该是还权赋能，一方面加强土地制度改革，将土地承包经营权的确权登记颁证落到实处，稳步推进集体建设用地、宅基地管理制度改革，另一方面强化村集体资产的财务管理。

“建立和完善农村产权交易市场是实现集体产权制度改革的必要条件。”受访专家表示，农村产权交易市场的建立要根据不同地区情况稳步推进，与当地经济水平、土地规模、确权程度、产业结构等现实相契合，不能像有些地区土地流转一样搞大跃进，以避免资源浪费和损害农民利益。根本的目标在于健全交易的规则、程序，强化服务功能，保障农村集体产权流转交易能够公开公平和公正。

赋予农民集体更多土地权能

作为农村集体资产中的“大头”，土地价值高低对于集体经济组织的发展壮大具有关键意义。长期以来，集体土地权能不足制约集体经济长远发展。本文来源：瞭望观察网

由于集体土地与国有土地权能不对等，集体土地只有被征为国有后才可以进行开发和建设，农民集体对其拥有所有权的土地没有与市场接轨的开发权能。

十八届三中全会决定提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。为农村集体更好地利用和发挥土地价值提供了政策依据。

对此，中央全面深化改革领导小组第七次会议设定了三大底线，即坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点。

具体改革，要在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。

目前，关于农村土地改革的基础性工作进展顺利。截至2013年底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率已经达到了97%。截止到今年7月份，全国农村集体建设用地使用权和宅基地使用权发证率分别达到了72%和80%。绝大多数县市都已经建立了农村集体土地确权登记发证的数据库和信息系统，为建立城乡统一的建设用地市场提供了基础信息。

同时，近年来，地方试点亦为下一步深入改革提供了经验。目前，全国有13个省区制定了征地统一年产值的标准。全国有20多个省份探索实行留地留物业的安置方式，大部分省份已经出台了关于做好被征地农民社会保障工作的征求意见，将被征地农民纳入基本养老保险范围。

受访专家总结，新形势下，推动农村集体资产制度改革，可以增加农民财产收益的基础和前提，在明确集体财产范围的基础上，将土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权确权到户，赋予农民更多的财产性收益。

农业部的统计说，截至2013年底，全国已有2.8万个村和5万个组完成农村集体产权制度改革，量化资产4362亿元。在全国完成产权制度改革的村庄中，累计股金分红达到924.1亿元，当年股东人均分红超过500元，完成产权制度改革的小组，累计股金分红639.1亿元，当年股东人均分红超过1600元。

同时，推进城乡要素的平等交换，农村各类要素平等地参与市场交换的前提是产权清晰，权能完整，农村集体产权改革的目标之一就是归宿清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅，由此推动农村集体产业自由流动，实现城乡各类要素的平等交换。

再有，壮大集体经济，推动农民共同富裕。建立起符合现代市场经营体系的农村集体资产运营机制，有利于提高农村集体资产的管理和运行水平，促进集体资产的保值增值，增加集体经济实力，推动农村经济发展。