【政策背景】

中央城镇化工作会议2013年12月12日至13日在北京举行。会议提出了推进城镇化的主要任务。其中，推进农业转移人口市民化。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

中央经济工作会议和中央农村工作会议提出，打造高质量的新型城镇化，推进产城融合，将城镇化作为拓展农民就业的重要空间。中央强调，城镇化核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓。

【标准表述】

所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

【问题表现】

1.观念错位。

首先，在价值取向上，“以物为本”的理念主导一切。不少地方将城镇化发展片面地理解为城镇人口的持续增加和城镇规模的不断扩张，忽视“新增城镇人口如何安居乐业”、“在城镇人口不断增加的同时，如何完善城镇基础设施和基本公共服务”等民生问题，导致城镇化的扭曲性发展。

其次，对新型城镇化建设的意义认识不够。新型城镇化的核心是人的全面的现代化，包括人的思想观念、价值追求、生活方式、知识结构等等的现代化。但很多人认为，城镇化就是把原来属于乡村的地域划入城镇空间，导致“伪城镇化”、“半城镇化”和“空心城市化”现象突出。

再次，把城镇化理解为房地产化，认为城镇化建设就是基础设施建设加房地产开发。城镇化建设期间，很多地方为确保政绩，过度依赖于土地财政，不惜一切代价建设房地产业，催生地产泡沫，出现了一些“鬼城”“空城”现象。

2.体制落后。

第一，城乡二元结构制约新型城镇化。一是原来计划经济下的户籍制度阻碍农民市民化进程，农业转移人口难以在城镇落户，无法顺利实现身份转变;二是城乡有别的二元社会保障制度，让流动频繁的农民很难异地报销“新农合”、“新农保”等各种社会保险，输出地与输入地之间的衔接制度没有完善。

第二，农村土地制度改革滞后。农民承包地和宅基地指标转化为城镇建设用地指标流转分配问题多，城镇化只能局限于“要地不要人”、“要人手不要人口”的模式，不利于推动农村土地流转和农业适度规模经营。

第三，城镇化建设发挥财政和税收的导向与扶持作用偏弱。公共服务的财政分担机制不健全，流动人口的公共服务支出，很少实行政府转移支付的额度与地方已经吸纳的流动人口数量挂钩;农民市民化的成本分摊机制，缺乏中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民市民化成本分摊的总体设计;人口增加没带来税收增加，间接税收(企业缴纳的增值税等)向直接税收(个人缴纳的房产税、遗产税、赠与税、消费税等)的转变少。

第四，省级、副省级、地级、县级、镇级等五个层级的等级化城镇管理模式，使得大城市和中心城市快速扩张，中小城市与小城镇的空间结构混乱，难以获得充足的公共资源和享有充分的公共管理职能，不利于大中小城市和小城镇协调发展。

第五，GDP变成考核政府的主要手段，服务型政府变为经营性政府，政府官员盲目追求GDP，与民争利，与企业争利;干部任期太短(不少任期不到两年)，前后任官员执政意图缺乏连续性，与区域发展周期不匹配。

3.规划混乱。

一是没有明确的目标和方向，总体规划、分区规划、专项规划等统筹衔接不够，难以形成分工明确、布局科学合理的城镇体系和空间格局。

二是群众对城乡规划了解不够，支持力度不大，规划实施刚性不足。

三是存在以权代规现象，一个领导一种做法，换一任领导就换一套规划，城镇规划不断更改，城建项目不断推倒重来，造成严重的资源与资金浪费。

四是不注重特色设计，城镇与城镇之间、城镇与乡村之间分工协调机制尚未形成，人口、产业聚集能力较弱。

4.质量低下。

第一，城镇化水平滞后于非农业化水平。城镇不仅是第二产业的聚集地，同时也是第三产业的聚集地，不仅是农民转向工业就业，也是农民转向服务业就业。城镇化过程是非农化的过程，其主力军——农业转移劳动力进城务工经商实现了非农化，但其身份还是农民，就业极不稳定，更换工作和就业地点的频率高，破坏了良性的劳资关系，无法形成一个稳定的阶层，不利于社会融合和社会互动，对城镇化质量的提高和城镇化健康发展影响很大。

第二，城镇化发展滞后于工业化发展。工业化是城镇化的经济内涵和发动机，城镇化是工业化的空间表现形式和促进器，理想的城镇化发展模式是工业化与城镇化同步推进，二者协调发展。我国长期实行重工业化优先发展战略，而重工业是资本密集型产业，吸纳劳动力就业较少，再加上户籍、社保等制度安排，人为地限制了农村劳动力向城镇流动、向非农产业转移，使城镇化的质量大打折扣。

第三，农业现代化滞后，城乡一体化进展缓慢。高质量的城镇化是城镇化与农业现代化相互促进，同步发展的过程。随着越来越多的人口涌向城镇，农村以留守老人和留守儿童为主，人口结构发生重大变化，农村基础设施建设、环境卫生治理、公共服务体系建设等方面的投入不足，农村与城镇的发展差距加大。

第四，发展空间失控，出现用地粗放、土地闲置、开发时序和用地功能混乱等问题。我国采取层层下拨的方式分配建设用地指标，在这一过程中，争取更多的城市建设用地指标成为各级政府城市建设的重要目标，导致一些地区盲目圈地，甚至圈而不用，囤积土地。

5.资源耗费。

第一，土地城镇化产生资源错配和浪费并存的现象，耕地保护制度有待完善。我国耕地资源呈现人均耕地少、优质耕地少和耕地后备资源少的基本特点，城镇化过程中，耕地保护制度还没有上升到维护社会公共利益和公共安全的高度，保护目标限于保障粮食安全，保护范围有待扩大，存在重城市管制、轻农村约束和重农转非管制、轻非转农激励的倾向。

第二，水决定城市的存亡，我国大部分城镇存在“缺水”问题。在推进城镇化的过程中，由于人口和用地的爆发式膨胀，水资源利用更是紧张。

第三，随着城镇化进程的加快，电、石油、燃气、煤等能源和矿产资源消耗水平快速提升，亟需调整城镇的能源结构。

6.生态污染。

第一，工业化水平不断提高，城市基础建设相对滞后。

第二，工业生产、交通运输和日常生活所消耗的自然资源以及排放废弃物的数量，超过了自然环境的净化能力，生态系统受到严重破坏。

第三，开发建设忽视立体交通体系、污水收集管网、城市垃圾处理等市政基础设施，挤压绿色空间，以致交通拥堵、城市内涝、废水排放等“城市病”问题突出;生态产品供给能力薄弱，空气、水、土壤等与人民群众生活相关的生态环境承载力过大。

7.文化破坏。

建设过程中不重视历史文化的传承和创新，城镇文化破坏严重。大规模的建设往往伴随着旧城改造和老城拆迁，由于对历史上留存的建筑、遗迹，及形成的城市景观、街区风貌和空间形态缺乏足够的尊重和保护，新建过程中规划、设计和建设又不注重历史文化的创新性传承，致使大量的历史留存毁掉，文化遗迹消失，城市的历史感消失。2012年住房和城乡建设部与国家文物局联合开展的首次国家历史文化名城保护工作大检查显示，全国119个国家级历史文化名城中，13个名城已无历史文化街区，18个名城仅剩一个历史文化街区，一半以上的历史文化街区已经面目全非。

8.融资瓶颈。

第一，地方投融资问题还未纳入国家统一规划和制度安排，信贷支持政策、银行监管政策等与城镇化建设的资金需求、建设周期、投资风险控制等难以匹配。

第二，没有建立适应城镇化资金需求的多元化投融资机制，直接融资渠道有限，融资方式仍以银行贷款为主，还款来源还是土地收入。

第三，金融体系不健全，政策性金融与商业性金融界限不清，金融机构产品创新不足。