【背景链接】

2013年11月召开的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”

2014年2月召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议，确定2014年经济和生态方面要推进的改革举措大体上有60项，其中，生态文明制度建设有12项具体工作，国家公园体制建设正是其中之一。

[国外相关情况介绍]

总体来说，目前全球国家公园管理体制分为三大类型，即北美、欧洲和亚洲型的国家公园。

美国的国家公园体系是现今世界上最系统、完善的体系之一，也是世界自然保护联盟管理类别体系中最重要的成员，其规范的管理体制对北美、南美及大洋洲影响较大，一直被学术界和业界所推崇，作为理想模式来研究。

而欧洲由于人口稠密，工业发展较早，环境和自然资源经受过数百年的开发利用，因此动植物种类较少，自然景观也较差，其国家公园管理体制有其自身的特点。

由于非洲曾作为欧洲列强的殖民地，欧洲的国家公园管理体制对非洲的国家公园影响较大。

亚洲国家多，国情也各不相同，保护地管理体制也多在学习西方先进经验的同时，根据国情建设了各具特色的国家公园管理体制。

[中国的自然保护体系概述]

从国家公园的内涵上说，在2008年黑龙江汤旺河国家公园建立之前，由国家政府部门主管的类似于国家公园的概念被分属于国家森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家考古遗址公园及酝酿中的国家海洋公园等多个方面，属于不同的管理系统。但这些提法并不完全等同于“国家公园”的概念。

1.国家森林公园

1982年，中国第一处森林公园--湖南张家界国家森林公园批准建立。截至2009年2月，全国共有710处国家森林公园。

2.国家级自然保护区

1956年，中国建立了第一个自然保护区--广东鼎湖山自然保护区。20世纪80年代以来，随着社会各界环保意识的增强和环保法规体系的日益完善，中国自然保护区事业才步入依法发展的“快车道”。截止2006年底，全国共有各种类型、不同级别的自然保护区2395个，总面积15153.50万公顷。保护区总面积中，海域面积600万公顷，陆域面积14553.50万公顷，陆域自然保护区面积占国土面积的比例为15.16%。中国的自然保护区面积占国土面积的比例已经超过世界平均水平，不但超过了发展中国家，也超过了发达国家。到目前为止，中国的自然保护区数量和比例仍在上升。

3.国家级风景名胜区

2007年以前，旧称国家重点风景名胜区。自1982年起至2009年，国务院总共公布了7批、208处国家级风景名胜区。

4.国家生态示范区

至2000年，全国已有首批33个符合可持续发展战略要求的地、县和单位被国家环保局命名为“国家级生态示范区”。

5.国家地质公园

至2009年，中国国家地质公园的数量已达到了182座。

另外，还有国家级湿地保护区、国家海洋类型自然保护区等。

【标准表述】

[权威论述]

保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。

——习近 平

生态文明源于对发展的反思，也是对发展的提升，事关当代人的民生福祉和后代人的发展空间。

——李克 强

[我国国家公园现状分析]

20世纪50年代，我国开始进行自然保护区建设，自然保护区这一体制为自然保护事业、生态系统建设作出了巨大的贡献。但是最近几年，很多地方发现保护区的局限。他们认为建立保护区对地方旅游发展不利，因为自然保护区只能在实验区内做适度的实验性生态旅游开发，其余区域都有严格的保护条例限制。

目前，我国对自然资源的保护与管理主要采取建立自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等模式，并成立自然资源管理委员会或管理局对其进行管理的模式。这种模式虽然有明确的管理部门，但实行的是“按行政区划分，专业部门指导”和“综合协调，多部门管理”的管理体系。

自然保护区既受管理委员会(管理局)领导，又受各自业务主管部门的领导，缺乏明确的统一规划和管理，从而出现管理重叠交叉、机构设置混乱、责任不清，大面积封闭保护、忽视社区发展和群众利益等一些体制弊端。

[建立中国国家公园体制的意义]

这是党中央关于国土空间分功能使用和文化与自然遗产地管理思路的重大创新，对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义。

建立国家公园体制，是从体制入手解决自然生态的整体性和建设管理的分割性之间的现实矛盾，实质上是加强我国自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园等生态体系的重大体制性改革，必然会实现对自然生态系统的管理由部门行为到政府行为的转变，必然会实现由多方分治到国家统治的转变，是加强国家治理能力的重要内容。

[中国国家公园发展中存在的问题]

一是重数量轻质量。

改革开放以来，我国国家公园的数量翻了百倍有余，国家公园面积与国土面积的比例己经超过了世界平均水平，规模数量扩大，而质量内涵没有明显提升，地方政府建立国家公园的积极性很高，但完成水平较低，管理也还停留在行政管理阶段。资源保护、科学研究、环境教育等业务工作的管理体系尚处于初级阶段，非科学管理的特征显著。

二是区划不合理，权、责、利不统一，体制不完善。

具体表现为：

第一，划建国家公园时，没有进行完整的科学考察、总体规划工作，考虑因素不够充分;

第二，国家公园的管理机构不统一，不同类型的国家公园的管理机构不一样，此外多头管理也是我国管理制度的一个明显漏洞。首先从纵向来看，我国的国家公园既要接受上级行政主管部门的管理，还得接受地方政府的管辖;从横向来看，我国可以对国家公园行使管理权的行政部门除了其直属管辖部门之外，景区内的文物、宗教、旅游等又隶属于不同行政部门。这种管理混乱的状况，一方面容易形成各部门之间的权力重叠，另一方面又容易造成权力真空，导致在那些会带来利益的问题上发生几个部门重复管理，而在另外一些问题上互相推诿，管理效率低下;

第三，生态与环境资源的低效管理，森林肆意滥伐、附近用地的集约化利用等问题增加了国家公园的环境压力，产生生态边缘效应，影响生物多样性;

第四，缺乏参观者管理和旅游业发展的控制，管理中配套支撑元素有待加强，规划、监测、评估等环节在国家公园的管理中还没有得到足够重视。

三是政府投入不够，部分国家公园运行困难。

我国在国家公园建设上采取“地方为主、国家为辅”的财政政策，公园基本建设投资和人员经费长期没有纳入国家的财政预算，基本是靠地方投入，致使许多国家公园一直在走“自养”的路子，国家公园经费不足的压力势必也会部分转移到旅游者身上，增加游客经济负担。在欠发达地区，建设资金更加不足，一些公园无法吸引优秀人才，完善基础设施配置，无法开展正常的管护活动。

[建立中国国家公园机制的具体措施]

第一，保证国家公园的公益性。

对于国家公园的公益类经营项目(如门票等)由国家公园管理机构按照国家公园管理相关法律法规的要求进行规范经营(不能整体转让)，从而保证国家公园的公益性。其他商业性服务(国家公园内的餐饮、住宿、购物、交通等服务性业务)面向社会公开招标，个人、企业和民间组织通过竞争取得特许经营权，接受国家公园管理机构的监督管理。

第二，完善国家公园资金机制的建设。

国家资金机制建设分为两个阶段：第一阶段，即国家公园建设试点阶段，由于缺乏专门的国家公园建设专项资金，国家公园建设必须依靠地方政府财政投入、合理利用国家公园有形和无形资源和社会捐助等方式;第二阶段，在国家公园相关管理法规、条例、机制逐步完善和规范，在国家各级财政投入逐步加大的情况下，实施以政府财政拨款为主的资金机制。

为保障对国家公园的资金投入，建议有关部门建立相关机制建立保障对国家公园的资金投入的机制。首先，建立国家公园专项基金，争取将国家公园管理经费列入中央年度财政预算，形成经费每年适度增长机制，并监督预算的实施;

其次，建立各种社会力量捐助为辅的“输血”机制。成立中国国家公园资源保护基金会，广泛吸纳社会资金，接受来自国内外政府、企业、NGO(非政府组织)和个人的资助与捐款;

最后，规范“造血”机制。在依托财政资金和国家公园门票收入的基础上，通过实行特许经营、谋求银行贷款、发行国家债券、吸收国内外企业和民营者向有经济效益的基础设施和公共服务项目投资等方式筹资。

第三，完善社区参与机制。

必须通过社区参与国家公园决策和管理机制，分享国家公园和社区和谐发展的愿景和目标才能实现。其中包括：赋予社区对国家公园的重要管理规定和建设项目一定程度的决策权力;推行社区共管制度;与社区分享利益;给予社区一定的优惠政策;准许社区合理利用国家公园内的资源;国家公园在管理、经营及就业等方面向当地社区倾斜;国家公园专项资金内设立社区补偿资金等。

第四，为保障国家公园管理目标的实现，还必须建立多层次的监督机制。

可做如下制度安排：

首先，由主管部门牵头，联合相关遗产管理部门设立国家公园资源保护与管理评估制度，制定国家公园长效监督机制;

其次，建立垂直领导的基层巡护员监管体系，实现遥感监测信息系统与人工实地监测相结合模式;

最后，积极发挥公众和NGO的监督作用，把其作为国家公园监管体系的重要构成部分。