加强新型城镇化的用水保障

鉴于水资源在我国新型城镇化中的极端重要性，中国发展研究基金会于2013年6月启动了“中国城市水效管理”研究工作，从水效概念框架、城市水资源管理体制、城市水务规划、污水处理回用等方面，探讨解决城镇化进程中的水资源瓶颈问题，以期为政府相关部门提供决策参考。

快速城镇化进程中水资源短缺问题十分突出。首先，水体污染严重，“水质型缺水”引发城市水危机。我国总体水资源质量状况依然严峻，2011年全国水功能区水质达标率仅为46%，90%以上的城市地表水域污染比较严重、地下水质量持续恶化，相当一部分水资源丰富的城市由于水源污染面临“水质型缺水”。其次，城市污水处理回用总体水平不高，而且区域间发展不平衡。2012年，全国城市(包括县城)污水处理回用总量为44.3亿立方米，污水处理回用率仅为19.1%，与发达国家70%的回用率相比有很大差距。第三，城市供水整体漏损严重，管网漏损已成为我国供水行业普遍存在的严重问题。第四，城市用水效率低，企业生产耗水量高，水资源短缺与浪费并存。

“多龙管水”的水资源管理体制是造成城市水资源问题的重要原因。虽然我国城市水资源问题的产生有多重原因，但根源在于制度性问题，特别是“多龙管水”的水资源管理体制难以做到对城市水资源的统一规划和配置。长期以来，我国水资源管理形成了部门分割、地区分割的体制，导致城市水资源管理中设施规划不衔接、监管不到位、政策不配套、法律制度不完善不落实、水价无法反映水资源成本等问题不同程度存在。拿城市污水处理回用来说，其发展就受到体制、政策、规划等多重因素的制约。在体制方面，中央与地方政府在城市污水处理回用的管理职能分工上存在显著差异，上下机构不对接，影响全国统筹指导城市污水处理回用的成效。在政策法规方面，城市污水处理回用缺乏法律保障，优惠和激励政策不完善。在规划方面，再生水没有纳入水资源统一配置，且城市污水处理回用规划滞后。在机制建设方面，城市污水处理回用的投入机制不完善，合理的水价机制没有形成，也缺乏严格的安全监管机制。

以水效为核心理念统筹城市水资源管理。鉴于我国城镇化过程中水资源短缺问题的严峻性，整合过度分割的水资源管理体制势在必行。可以借鉴能效以及基于能效的政策体系的成功经验，把“水效”作为统筹水资源管理的理念抓手。以水效为核心理念统筹城市水资源管理，需要在法律体系、管理体制、激励机制、技术支撑、公众参与等方面采取相应的变革措施。首先，建立现代城乡水务一体化管理体制，提高水资源管理效率。树立城市水效管理理念，充分尊重水资源的自然属性，对水资源开发利用的各个环节实施统筹规划、统一调度和配置。实行城乡水务一体化管理，“一龙管水，合力治水”。明晰中央和地方水资源管理事权划分。因地制宜推进城市水务体制改革。其次，正确处理政府与市场关系，构建新型城市水务政企、政事关系。转变政府职能，建立各尽其能、各得其所的城市水公共管理新格局，以逐步完善水权制度为基础，建立政府配置和市场配置相结合的水资源分配机制;逐渐完善水公共产品、水公共服务的政府购买制度，以及相应的水务企业绩效评估和奖惩制度;改革城市水资源管理决策和监督体制，建立城市水事务理事会;全面拓展公众参与和监督的范围、手段并提供切实保障;界定好所有者、投资者、运营者、监管者、使用者各方的责权关系，逐步理顺水价机制、税费机制、政府补贴和支出机制，不断完善法律手段、规范行政手段。第三，完善水资源管理法律框架，优先制定节水法和全国节水条例。强化法律法规的实施，完善法律实施程序，促进公众参与水资源管理。

促进农业产业化与新型城镇化良性互动

城镇化是以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城镇社会逐渐转变的历史过程，是现代化的必由之路。农业产业化是农业生产模式的重大变革，是推进农业经营规模化、市场化、现代化的有效途径。实践证明，城镇化水平与农业产业化之间具有明显的正相关关系：农业产业化发展水平高的国家，二、三产业比较发达，城镇化水平也较高;城镇化的不断推进能够促使农村地区资源集中和有效利用，促进农业规模经营，加快农业产业化进程。

改革开放以来，我国城镇化快速推进，农业产业化取得了显著成效，但一些深层次矛盾和问题也逐渐显露出来，主要表现为城镇盲目扩张占用耕地资源、土地利用效率和城镇化质量不高、农业转移人口在城镇落户困难、农地产权关系不清、农业产业组织发展滞后等。解决这些矛盾和问题，需要进一步处理好新型城镇化与农业产业化的关系，实现二者良性互动。

充分发挥新型城镇化的“三大载体”功能。城镇化能为农业生产专业化、市场化创造必要条件，具有“三大载体”功能：流通载体功能，即随着城镇化推进，农业转移人口从农业生产者转变为农产品消费者，为农产品创造更大的消费市场;加工载体功能，即城镇化过程中出现的农产品生产加工企业对农产品进行深加工，提高农产品附加值;服务载体功能，即城镇为周边农村提供专业化生产服务，促进农业产业化发展和农民增收。充分发挥新型城镇化的“三大载体”功能，对于以工促农、以城带乡，加快农业产业化进程具有重要意义。

更加重视农业产业化的基础作用。农业产业化发展，能够提高农业劳动生产率，满足城镇化发展带来的人们对农产品质量和数量的更高要求;而农民收入的不断增长又能扩大农村消费市场，对城镇工业品产生巨大需求。同时，城镇化建设需要的劳动力、建设用地等生产要素大多来自农业农村，城镇化发展程度越高，越需要高效集约的农业产业化提供支持;农业产业化发展也使更多的农民从农业转移出来，享受城镇化发展成果。可见，农业发展是城镇化和工业化发展的基础和前提。没有农业产业化的支撑，农村就无法摆脱贫穷落后面貌，以人为核心的新型城镇化就难以真正实现。

处理好新型城镇化与农业产业化的关系。当前，应着力抓好以下几个方面工作。一是加大统筹城乡协调发展力度。继续实施强农惠农富农政策，改善农村公共基础设施状况，促进生产要素在城乡之间合理有序流动，真正实现城市支持农村、工业反哺农业。二是用可持续发展理念指导城镇化建设。继续坚持最严格的耕地保护制度，为农业规模经营和集约经营创造条件。优化城镇布局和形态，坚持节约集约利用土地资源，避免城镇盲目扩张。三是积极解决农业转移人口就业问题，完善社会保障制度。扫除农民身份转变和居住地变更的体制性障碍，加快农业转移人口市民化步伐。打破城乡分割的居民身份壁垒，以户籍制度改革为突破口，建立和完善城乡统筹的社会保障制度，加强农民权益保护。四是拓宽融资渠道。改变单一靠政府投入的格局，建立包括政府、企业、集体、个人的多元投资机制，引导和扶持农业产业化龙头企业发展和农产品基地建设。加快培育新型农业经营主体，吸引多元投资主体特别是返乡创业农民工参与农业产业化。