第十八章 宪法

【学习要求】通过学习，了解宪法作为国家根本法的地位和作用，认识我国的国体、政体以及其他基本制度，了解我国公民的基本权利和义务，掌握各国家机构的组织活动原则以及它们的组成、职权等内容，了解我国的国家赔偿制度。

第一节 宪法的地位和作用

一、中华人民共和国宪法

(一)中国人民政治协商会议共同纲领

1949年，中国人民在中国共产党的领导下取得反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的决定性胜利。依据当时的政治判断和基本认识，正式的宪法应当由选举的全国人大制定，而在当时条件下并不具备在全国范围内进行选举并产生全国人大的基本条件。因此也就不具备制定一部正式宪法的条件。在此背景下，由中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)也就具有正当性和最高权威性，或者说，实际发挥着正式宪法的功能。

其主要内容是：

(1)规定了新中国的性质。规定中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政国家。

(2)规定了新中国的政权组织形式。规定，人民代表大会制度是新中国的基本政治制度和人民民主专政的政权组织形式。

(3)规定了新中国在经济、文化、教育、民族、外交等方面的基本政策。

(4)规定了人民广泛的基本权利和自由。

总之，《共同纲领》为新的国家的建立以及国家政权的运作做好了一切准备。1949—1954年在《共同纲领》生效期间，中国处于新民主主义革命阶段，《共同纲领》的历史使命就是为新的国家提供各方面的总依据。

1954年宪法是我国第一部社会主义类型的宪法，无论是它的指导思想、基本原则、主要内容还是结构形式，都受到了人们的普遍称赞，为我国以后宪法的修改确立了基本模式。但由于极“左”路线的影响，从20世纪50年代起，这部宪法的实施便遭到了人为地破坏，在“文化大革命”中更是被束之高阁，难以发挥作用。

(三)1975年宪法

1975年宪法是在中国社会处于非常特殊的情况下制定的。该法在指导思想上，坚持“以阶级斗争为纲”，强调阶级之间的你死我活的斗争和基本判断；在这一判断的基础上，坚持无产阶级在上层建筑及各个领域的专政，即以“大民主”的形式对资产阶级进行斗争和批判，包括思想和行为。1975年宪法只具有政治象征意义，它确认了我国的国家性质，但与1954年宪法相比，它无论在内容还是在形式上都是一次大倒退。

(四)1978年宪法

1976年10月“四人帮”被粉碎。为了清除极“左”势力强加进宪法的流毒，恢复被破坏的民主法治原则，就必须对1975年宪法进行修改。在这种情况下，通过了1978年宪法。1978年宪法取消了1975年宪法关于“全面专政”的规定，反映了人民要求发扬社会主义民主、健全社会主义法制的强烈愿望。在一定程度上纠正了1975年宪法的极“左”倾向，但对许多是非问题在理论上和政治上还未能分清，所以，1978年宪法也没有完全摆脱极“左”思想的影响，仍然存在很多问题，是一部很不完善的宪法。

(五)现行宪法即1982年宪法

1978年宪法颁布以后，特别是中国共产党于1978年召开十一届三中全会以后，我国社会在政治、经济、文化等方面发生了巨大的变化和发展。党和国家的工作重点发生了转移，由阶级斗争转移到社会主义现代化建设的轨道上来；在指导思想上完成了拨乱反正的任务，对国内阶级状况进行科学分析，党中央果断地停止使用“以阶级斗争为纲”这一不适用于社会主义现阶段的口号。这也标志着我国社会主义制度的基础得到了进一步的巩固和完善。1982年宪法由“序言”及“总纲”，“公民的基本权利和义务”，“国家机构”，“国旗、国徽、首都”等四章组成，共一百三十八条。它继承和发展了1954年宪法的基本原则，它的制定和实施，标志着我国社会主义民主和法制建设走上了一个新的台阶，也标志着我国社会主义制度的基础得到了进一步巩固和完善，是新时期我国社会主义事业发展的根本指南和保障。

现行宪法的修改：

(1)1988年4月12日第七届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，规定了私营经济的宪法地位以及土地使用权可以依照法律的规定转让。

(2)1993年修正案主要内容为：增加规定我国正处于社会主义初级阶段；“国营经济”改为国有经济；计划经济改为市场经济；农村人民公社改为农村中的家庭联产承包为主的责任制；县级人大的任期由3年改为5年。

(3)1999年修正案主要内容为：增加规定了作为指导思想的邓小平理论；增加规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家；将农村家庭联产承包为主改为农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；规定在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理；将反革命的活动改为危害国家安全的犯罪活动。

(4)2004年修正案主要内容为：在指导思想部分增加“三个代表”重要思想；在物质文明、精神文明的基础上增加政治文明；在爱国统一战线部分增加社会主义事业的建设者；将国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权改为公民的合法的私有财产不受侵犯；增加了对私有财产的征收和征用及相应的补偿规定；增加了国家建立健全社会保障制度的规定；将对非公有制经济形式的政策由原来的引导、监督和管理改为鼓励、支持和引导，依法进行监督和管理；增加规定国家尊重和保障人权；将戒严改为紧急状态；增加了进行国事活动的规定；在全国人大代表的组成部分增加了特别行政区；将乡级人大的任期由原来的3年改为5年；在国家象征部分增加了国歌。

二、宪法的地位和作用

(一)宪法的地位

宪法是规定国家根本制度和根本任务，确认和保障公民基本权利，集中表现各种政治力量对比关系的国家根本法。

一方面，宪法具有一切法律的共同特征，即：宪法与一般的法律一样，都是国家意志的表现，都取决于经济基础并服务于经济基础，都是行为的准则，具有国家强制力。

另一方面，宪法又具有不同于其他一般法律的特殊性：第一，在内容上，宪法规定国家最根本、最重要的制度和最基本的国策。第二，在地位上，宪法是最高法，在整个法律体系中处于最高的地位。第三，在效力上，宪法具有最高效力。它是其他法律的立法依据。其他的一般法律都不得抵触宪法。第四，在规范上，宪法是根本的行为准则。虽然其他的一般法律也都是行为准则，但宪法乃是各政党、一切国家机关、武装力量、社会团体和全体公民的最根本的行为准则。第五，在修改程序上，宪法的制定和修改程序比其他一般法律的程序更为严格。总之，宪法是国家的总章程，是根本法。

从宪法的实质来考察，宪法是各种政治力量对比关系的集中表现。所谓政治力量对比，首先是指阶级力量对比。具体表现为：(1)统治阶级与被统治阶级的关系。这种根本性的力量对比关系决定着宪法的阶级本质和宪法的历史类型。(2)在统治与被统治的关系不变的前提下，各种政治力量对比关系的变化影响着宪法规定的某些具体内容。例如，统治方式、管理方法以及民主形式或者对公民权利的保障程度等。(3)如果阶级力量对比关系发生质的根本变化，政权更迭，则必然引起宪法的根本变化。

其次，在政治力量对比关系中，除了阶级力量的对比关系之外，政治力量还包括同一阶级中的不同阶层和各个不同的政治派别，以及境内各民族之间的利益关系。它们之间的力量对比关系，也会在不同程度上影响宪法的内容。因此，只有考察各阶级之间的关系，考察各阶级内部各个阶层、不同派别的力量变化，考察国内各种组织、团体以至各种不同职业的利益要求等，甚至考察国际政治斗争的影响，才能解释复杂的政治关系在宪法中的不同反映。资产阶级国家有的实行民主共和，有的实行君主立宪；有的实行总统制，有的实行议会内阁制等。究其原因就是由于资产阶级国家的政治力量对比关系不同而产生的种种差别。在我国，从100多年来宪法变迁的历史去考察，同样能看出宪法是各种政治力量对比关系的表现。当然，在宪法以外的一般法律中，政治力量对比关系也有所反映，但是作为国家的根本法，则是突出地、集中地、全面地表现出政治力量对比关系的实质。

从以上的分析可知：宪法在整个法律体系中居于最高地位。一般法律的制定都必须根据宪法。一切法律、法规都不得违宪。宪法是统治阶级意志的最高表现。

(二)宪法的作用

宪法的作用主要有下列几个方面：

第一，巩固国家政权。近代各国的统治阶级在取得政权后，需要制定宪法，以记录、巩固其斗争成果，保护其政权的合宪性与合法性，防止敌对势力的颠覆。同时，为了使政权有效地运作，需要宪法设计、规定一套适宜的国家机构用来统治和管理国家。

第二，规范和制约国家权力。宪法划定国家机关职权的内容和范围，使立法、行政、司法等各种机关按宪法规定的分工有效运作，防止越权和权力滥用，避免国家权力的不当行使。

第三，调整国家最基本的社会关系，维护社会稳定和国家长治久安。一国之内存在的社会关系十分复杂，如国家与公民之间的权利义务关系，国家机关与国家机关之间的关系，中央与地方之间的关系，国内各民族、各阶级、阶层之间的关系等。其中最根本的，是由宪法来调整的。

第四，宪法作为上层建筑，对自己的经济基础起着影响作用。我国的宪法确认并明确规定了社会主义经济制度，规定了发展经济的总方针总政策，从而保护并促进了我国社会主义经济的发展。西方国家的宪法一般没有关于经济制度的规定，但这并不影响它们的宪法对资本主义经济基础的保护作用。

第五，宪法促进国家的民主制度和法律制度的形成和发展。宪法把民主法律化、条文化起来，使其成为可以遵循的制度，并依照“人民主权”的原则，规定了各种便于人民参与国家政务的民主形式，起着促进民主发展的作用。同时，宪法是根本法，是一般法律的立法依据。实施宪法，加强立法，就能对法律体系的完善和法制建设的加强起促进作用。

第六，宪法对公民权利的保障作用。现代各国宪法都以确认和保障公民基本权利为其重要内容。宪法是最高法，所以宪法对公民基本权利和自由的保障是最有力的保障。

第七，我国宪法把党的主张和人民意志转化成为国家意志，由国家的力量予以推行，得到实现。这是我国宪法最重要的作用。党的领导和以马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系为指导，是宪法具有巨大作用的力量源泉。发挥宪法的作用，关键还在于宪法能在实际生活中得到充分实施。因此，监督宪法实施是一个极其重要的问题。监督宪法的实施是对宪法实施情况所进行的监督。它包括：(1)审查和裁决法律、法规和行政命令等规范性文件是否符合宪法；(2)监督国家机关、各政党、各团体、武装力量、企事业组织和公民的行为是否违反宪法。监督宪法的实施有着十分重要的意义。宪法监督机制的核心内容就是建立和健全违宪审查制度。当代世界各国的违宪审查，大体上有三种形式：第一种是由代议机关行使违宪审查权，例如英国。第二种模式是由普通法院行使。例如美国由最高法院行使违宪审查权。第三种模式是由专门机构行使违宪审查权，如德国。我国自1954年宪法起，规定由最高国家权力机关行使监督宪法实施的职权，可归人上述的第一种模式。我国目前的监督程序尚不完备。已见诸法律的是：有关的组织和公民如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查。专门委员会在审查中认为有抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见，制定机关应在两个月内研究并反馈是否修改的意见。如果制定机关不予修改的，由全国人大常委会委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定予以撤销。

第二节 中华人民共和国的国体、政体和其他基本制度

一、中华人民共和国的国体

宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这一规定表明了我国的国体，即人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政是无产阶级专政的一种模式。人民民主专政与无产阶级专政的实质相同，表现为：(1)二者都以工人阶级为领导和以工农联盟为基础；(2)二者都是对占人口绝对大多数的人民实行民主，对占少数的敌对阶级和敌对分子实行专政的政权；(3)二者都是组织人民建设社会主义，最后走向共产主义的政权。

但另一方面，二者也存在着差别。主要是，人民民主专政相对于无产阶级专政，其联合的基础更为广泛，在工人阶级领导下，不仅有工农联盟，而且还有极其广泛的爱国统一战线。新中国1954年颁布的第一部宪法，规定中国是人民民主国家。1975年、1978年的两部宪法，由于当时的历史条件，都规定中国是无产阶级专政国家。1982年，在对“文化大革命”拨乱反正的基础上颁布的宪法明确规定，中华人民共和国是“人民民主专政的社会主义国家”。这样的规定，既符合我们的国情和阶级状况，也可以避免对无产阶级专政的曲解。所以，使用“人民民主专政”的提法是必要的。

中国工人阶级是国家的领导力量。工人阶级的领导地位，是由这个阶级的性质和特点决定的。工人阶级通过自己的先锋队中国共产党实现领导。党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。它始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党对国家实行政治领导、思想领导和组织领导。农民是工人阶级最可靠的同盟者。新民主主义革命与社会主义革命的胜利，主要依靠工人和农民的联盟；今天，全面建设小康社会，实现社会主义现代化的伟大目标，仍然主要依靠这两个阶级的联盟。为此，要进一步加强工农联盟，巩固人民民主政权。

宪法“序言”规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”这个规定表明：中国的知识分子同工人、农民一样，都是社会主义的建设事业必须依靠的社会力量。知识分子不是一个独立的阶级，而是中国工人阶级的组成部分。党的十六大报告指出：“包括知识分子在内的工人阶级，广大农民，始终是推动中国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。”随着改革开放的深化，工人阶级(通过中国共产党)的领导力量更加增强了；工人、农民、知识分子三支基本的社会力量在社会主义建设事业中越来越发挥伟大的作用。改革开放以来，中国社会阶层的构成发生了新的变化，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。而且，许多人在不同所有制、不同行业、不同地域之间流动频繁，人们的职业、身份经常变化，这种变化还会继续下去。在党的路线方针政策指引下，这些新的社会阶层中的广大人员通过诚实劳动和工作，通过合法经营，为发展社会主义社会的生产力和其他事业作出了贡献。他们与工人、农民、知识分子、干部和解放军指战员团结在一起，也都是中国特色社会主义事业的建设者。

二、人民代表大会制度

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，也就是说，人民代表大会制度是中国的政体。人民代表大会制度的基本内容，根据1982年宪法“总纲”的规定，可以概括为四个方面：第一，国家的一切权力属于人民，这是根本性的。第二，人民通过民主选举产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关。第三，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第四，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对人民负责，受人民监督。这四个相互联系、不可分割的方面，就是民主集中制原则的最完善的表现。它构成了人民代表大会制度的总的概念。

人民代表大会制度是中国人民在长期革命斗争中创造和发展起来的。人民代表大会制度具有下列三个方面的特点和优点：

(一)人民代表大会制度具有根本性

根本性表现为：第一，人民代表大会制度是中国人民民主专政的组织形式。它最直接地反映国家本质，表现各阶级在国家生活中的地位。它能把亿万人民团结起来，保证并实现工人阶级对国家的领导。第二，人民代表大会制度是由人民革命直接创造出来，而不是依靠从前任何的法律规定产生的。人民代表大会制度一经建立，就能够创造各种制度和法律。其他任何制度必须经过人民代表大会或者由人民代表大会授权的机关的批准才能有效。第三，我们国家有许多的制度，例如司法制度、教育制度、财政制度、税收制度等，这些制度只能表示国家生活的一个方面，而人民代表大会制度则代表了中国政治生活的全面，成为中国政治力量的源泉。综上可知，人民代表大会制度是中国的根本政治制度。

(二)人民代表大会制度具有人民性

人民性表现为：第一，人民代表大会制度具有最广泛的群众基础。截至2008年，中国有全国人民代表大会和地方各级人民代表大会48462个，各级人民代表330多万人，代表着近13亿中国人民行使国家权力。第二，人民代表大会制度贯彻国内各民族之间平等原则，包容着全国各族人民的代表积极参与整个国家的政治生活，并通过在少数民族地区建立的人民代表大会和人民政府实现当家作主，为当地群众的利益服务。第三，人民代表大会制度最便于人民行使当家作主的权利，最利于团结全国人民群众参加国家事务的管理，充分发挥人民群众的积极性和创造性。第四，人民代表大会制度密切联系群众，依靠群众在中国取得了民主革命、社会主义革命和建设、改革的巨大胜利。历史事实证明，它是适合中国国情的优良制度。

(三)人民代表大会制度具有统一性

统一性表现为：第一，作为国家政权组织的人民代表大会制度排除了资产阶级“三权分立”的理论和体制，坚持人民权力的统一。国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会统一地行使自己的权力。第二，中国是一个统一的国家，全国人民的根本利益是一致的。在此基础上，国家处理中央和地方的关系遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性的原则。全国人大及其常委会在制定法律和通过决议时，充分照顾地方的利益，吸纳地方的建议和意见。但法律和决议一经通过，地方各级人民代表大会必须保证其在本行政区内的实施。

人民代表大会制度是我国的政体，政体属于国家形式问题。国家形式除政体之外，还包括国家的标志，即国旗、国歌、国徽和首都。我国的各届人民代表大会和其他国家机关，都应依法悬挂国旗、国徽，在会议或重大仪式举行时，都要奏国歌，这表现了国家尊严和民族精神。国旗、国徽和首都早在宪法中已有规定，而国歌由于历史原因，从未人宪。第十届全国人大第二次会议修宪，将“中华人民共和国国歌是《义勇军进行曲》”在宪法中明确规定，这是具有伟大意义的。