第十九章 有关部门法

【学习要求】通过学习，了解掌握行政法的主要制度和基本规范，提高依法行政的能力和水平；了解刑法基础知识，掌握犯罪、犯罪构成、刑罚、贪污贿赂罪、渎职罪等方面的主要制度和基本知识；了解掌握民事主体的概念及类型、民事法律行为的概念及特征，物权、平等保护权、征收与征用、债权、合同、知识产权等制度的主要内容；了解掌握关于企业与公司、金融、税收、竞争、产品质量、消费者权益保护等方面主要的经济法律制度；了解劳动法和社会保障法的基本概念、调整对象，认识建立健全劳动和社会保障法律制度的重要性．掌握劳动和社会保障法律制度的主要内容；了解环境与资源保护法的基本概念和基本原则，掌握环境与资源保护法的基本制度；了解诉讼法的基本概念，掌握三大诉讼法共同和特有的原则，熟悉三大诉讼法的受案范围和管辖，掌握刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的具体诉讼程序，了解仲裁的性质、适用范围和基本原则；了解国际法基本原则、国家主权、国家责任、国际条约、国际人权保护、引渡、国际争端解决、联合国等国际法基础知识；了解掌握国际贸易法、国际投资法、世界贸易组织法、国际知识产权保护的主要规则与制度，熟悉解决国际经济贸易争议的主要方法。

第一节 行政法

一、法治政府

1999年第九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，以根本法的形式将“依法治国”正式确定为治国的基本方略；2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，确定以10年左右的时间，基本实现建设法治政府的目标。法治政府是法治国家的最重要的内容，建设法治政府是建设法治国家的首要要求和前提。

(一)法治政府的基本要义

法治政府是按照法治原则运作的政府，是有限政府、服务政府与责任政府的有机统一。

法治政府首先是有限政府，即政府的组织、职能、权力和行为方式都通过法律加以明确规定和社会有效制约的政府。建设法治政府，要求政府权力行使必须于法有据，行使有规；法无明确授权，政府不得任意行政。另一方面，从更深层次讲，法治政府要求政府职能与社会经济发展需要相适应。在市场经济条件下，市场是社会资源配置的基础性手段，政府职能主要限于经济调节、市场监控、社会管理和公共服务，而对于其他可由行政管理相对人自主决定或市场竞争能够有效调节，行业组织、中介机构能够自行管理的事项，政府不应介入。

其次，法治政府应是服务政府，即政府的根本宗旨和基本任务是为人民服务。政府是人民的政府，必须根据人民的利益和意志行事。而法律是人民意志的最集中的体现，因此，政府依法行政从本质上说就是依人民意志行政。建设法治政府必须坚持执政为民的根本宗旨，不断创新政府管理模式，寓管理于服务中，更好地为社会公众服务；整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平；健全社会公示、听证等制度，使人民群众能更广泛地参与公共事务管理。建设服务政府还要求大力推行政务公开，增强政府工作透明度；加强政府信用建设，提高政府公信力。

此外，法治政府也应是责任政府。法治政府必然要求权责一致，“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”是责任政府的基本要义。政府的权力来自于人民，政府的权力行使必须对人民负责，受人民监督。政府行为如有超越法定职权、违反法定程序、不履行或怠于履行法定职责等情形，必须承担相应的法律责任。为此，应当在立法上，更注重权力与义务、权力与责任的公平配置，实现由权力本位向职责本位的转变，由虚化责任向强化责任的转变；在执法领域，建立系统、完善的责任追究法律机制；在监督上，健全完善严格和公正的责任追究程序。

(二)建设法治政府的基本目标

《全面推进依法行政实施纲要》规定建设法治政府的基本目标有下述七项：

其一，政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

其二，提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

(三)依法行政，建设法治政府的基本要求

《全面推进依法行政实施纲要》规定依法行政，建设法治政府的基本要求有下述六项：

其一，合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

其二，合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

其三，程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

其四，高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

其五，诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

其六，权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

二、行政组织法

(一)行政组织法的主要内容和意义

行政组织法是行政法的重要组成部分，是规定国家行政机关的组织、性质、地位、职权、基本活动原则、基本工作制度、机构和人员编制及行政机关设立、变更、撤销程序的法律规范系统。

建立健全完善的行政组织法制度的主要意义在于：其一，确立各行政机关在整个行政机关体系和整个国家机关体系中的地位，明确其与各国家机关之间的相互关系，以保证国家行政机关体系和整个国家机关体系的正常、有序和协调运转；其二，明确各行政机关的职权、职责，防止推诿、扯皮现象发生，提高行政管理效率，从而为相对人到行政机关办事提供便利；其三，严格规定行政机关的设立与变更、撤销程序以及行政机关的机构、人员编制，防止机构膨胀、人浮于事，减少人民负担，以使国家财政经费更多地投人经济建设和社会公益事业；其四，确立行政机关的基本活动原则和基本工作制度，如民主集中制、首长负责制、会议、报告、委托、代理、批准和备案等制度，以实现其运作的规范化与程序化；其五，确立行政机关的责任范围，促使行政机关及其工作人员各司其职、各负其责，同时有利于在行政复议、行政诉讼中判别作为被告的行政机关是否有超越职权或不作为的违法情形，以便于追究相应的行政责任。

(二)行政组织法的体系

行政组织法不存在统一法典，其通常由各种单行的规范不同类型、不同级别的行政机关组织法组成，其中主要包括中央行政组织法和地方行政组织法两大部分。中央行政组织法包括中央人民政府(国务院)组织法和中央人民政府工作部门(部、委、直属机构、办公机构等)组织法(或组织条例)。地方人民政府组织法包括省、自治区、直辖市、市(辖县的市和县级市)、自治州、县、自治县、乡、民族乡、镇等各级人民政府的组织法。

根据民主与法治原则，任何行政机关的存在和运作都必须以组织法为依据，且有人民代表机关授权；即使不是常设性与实体性机构(如协调性的委员会、联合执法机构等)，只要行使行政职权，均应有相应的组织法规范其组织职权和基本活动方式。

目前，中国行政组织法体系尚不健全，中央组织法中仅有《中华人民共和国国务院组织法》(1982年)，而国务院的各部、委员会、直属机构、办公机构均无相应的组织条例；地方组织法中也只有一个统一的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1979年)，而省、市、县、乡、镇等均无单独的行政组织法。因此，加强行政组织法立法，健全、完善行政组织法法律体系，是2010年前中国在法制建设方面要努力完成的一项非常重要和急迫的任务。

三、行政程序法

(一)行政程序法的主要内容和意义

行政法在传统上包括三大组成部分：行政组织法、行政行为法和行政救济法(从另一角度看，行政救济法又可分为行政法制监督法和行政责任法)。行政程序法是行政行为的基本准则，是规定行政主体实施行政行为所应遵循的方式、步骤、时限、顺序，调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生关系的法律规范系统。

建立健全完善的行政程序法制的主要意义在于：其一，控制公权力滥用，保护公民的基本权利和自由。市场不是万能的，所以政府与公权力都是必要的“恶”；然而，公权力又是由人行使的，行使公权力的人同样不是“天使”，从而权力滥用、异化的现象不可避免。为了防止公权力异化，保障人权，制约政府机关工作人员权力滥用，一个重要的途径就是以行政程序法规范政府机关及其工作人员的行政行为。例如根据行政程序法，政府机关及其工作人员作出行政行为，应当为相对人提供参与的机会，不能专断，事前要听取相对人的意见，事中要遵循公开、公平、公正的程序规则，事后要接受司法审查，如其行为违法、越权、证据不确凿、程序不正当、考虑了不应考虑的因素或者没有考虑应当考虑的因素、显失公正等，将有可能被撤销或被确认违法，如果造成了相对人损失，还应依法予以赔偿。如此规范，便可尽量防止和减少滥用权力现象的发生。其二，规范行政行为，维护市场秩序。公正、有序的市场竞争，首先是要求作为裁判者的政府和政府工作人员公正、廉洁。而政府和政府工作人员的公正、廉洁，是需要一系列行政程序制度保障的，如信息公开、回避、不单方接触、职能分离、告知和听取申辩、听证，以及申诉、控告、复议和诉讼等事后监督、救济制度。没有这些制度的保障，腐败和偏私将不可避免。其三，规范和简化行政程序，提高行政效率。市场讲究效率，时间就是金钱，效率就是生命。然而，市场主体的效率从何而来?市场主体的效率不完全取决于市场主体的自身行为，在很多情况下更取决于政府的行政行为。如果一个项目的审批要跑几十个部门、盖几十甚至上百个印章，花一年半载甚至更长的时间，市场主体就不会有效率。如何提高政府行为的效率，根据世界上许多国家和地区的经验，一个重要途径就是健全行政程序法，通过行政程序法规范、简化政府行为，如通过时限制度、默示批准制度、告知承诺制度、联合审批制度、放松规制等减少行政环节，缩短办事时间，提高办事效率。

(二)行政程序法的基本原则及其制度

1．公开原则及其制度

公开原则是指用以规范行政权的行政程序，除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律向行政相对人和社会公开。在行政程序法中确立公开原则是现代民主政治发展的基本要求，行政相对人因此可以通过参与行政程序维护自身合法权益，社会公众亦可因此通过公开的行政程序，监督行政机关依法行政。公开原则主要包括以下制度：(1)行使行政权的依据公开制度；(2)行政信息公开制度；(3)行政听证制度；(4)行政决策和决定公开制度。

2．公正、公平原则及其制度

程序公正、公平是指行政主体行使行政权应当公正、公平，尤其是公正、公平地行使行政自由裁量权。现代行政事务的复杂性决定着行政程序法不可能对行政机关的每一个行政行为均作出详尽的程序规定，对于某些行为、某些程序，行政程序法对之仅有原则性阐述，这就为行政主体自由裁量权的行使留下了空间。行政裁量权从本质上说是一种“自由”的权力，权力的天然扩张性以及权力行使主体不可克服的人性弱点，要求对行政自由裁量权的行使予以必要规制，从而实现公正、公平。公正、公平原则主要包括如下制度：(1)行政相对人程序权利制度；(2)保障行政行为符合客观实际，具有可行性的调查、审查制度；(3)保障行政行为符合规律，具有科学性的听证、论证制度；(4)保障行政行为符合社会公共道德，具有合理性的相关制度；(5)保障行政行为符合一般社会公正价值，具有正当性的相关制度。

3．参与原则及其制度

参与原则是指行政主体在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为的各种机会和条件，从而确保行政相对人实现程序权益，同时也可以使行政行为的实施更加符合社会公共利益。这一原则的法律价值是使行政相对一方在行政程序中成为具有独立人格的主体，而不致成为被行政权任意支配的附属性客体。参与原则的内容集中体现为行政相对人程序权利，这些权利主要体现为下述制度：通知、告知制度；陈述、申辩制度；批评、建议制度；听证制度；网上讨论和征求意见制度。

4．效率原则及其制度

效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率，并在不损害相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护社会秩序的功能；但过分强调行政效率，也可能损及相对人合法权益。因此，行政程序法的效率原则必须体现如下内涵：其一，提高行政效率不得损害行政相对人合法权益；其二，提高行政效率不得违反公平原则。效率原则主要通过以下程序制度予以实现：时效制度；代理制度；不停止执行制度。

(三)行政程序法的不同表现形式

行政程序法既可以制定成规范所有行政行为或若干主要行政行为的统一法典，也可以制定成仅规范某一领域或某一类型行政行为的单行法律，还可以制定成规范某一部门、某一类别行政行为的实体、程序两方面的混合性法律。目前，世界上许多法治发达国家同时拥有这三种形式的行政程序法。

中国尚无第一种形式，即缺乏统一的行政程序法典；第二种形式的单行法也较少，到目前为止，中国仅出台了行政处罚法(1996)、行政许可法(2004)、治安管理处罚法(2006)、行政监察法(1997)、行政法规制定程序条例(2002)、规章制定程序条例(2002)等，已经起草并即将出台的有行政强制法等。中国的行政程序法大多为第三种形式，即在部门行政管理法中同时规定行政程序，如税收征收管理法(2001)、土地管理法(2004)、海关法(2001)等，但这些部门管理法主要是实体法，涉及程序的规范较少，很不完善。因此，加强中国行政程序法立法，使中国行政机关的行为在程序上有法可依，保证在行政管理领域实现公开、公正、公平原则，是中国法治建设的一项艰巨任务。

四、公务员法

(一)公务员法的主要内容和意义

公务员是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员法是规定公务员权利、义务及有关公务员职位分类、录用、考核、奖励、惩戒、职务升降、职务任免、培训、交流、工资保险福利、辞职辞退、退休等各种管理制度，调整国家公职关系的法律规范系统。

制定和完善公务员法的主要意义有五点：其一，保障公务员合法权益，使之能忠于职守、尽职尽责地勤奋工作；其二，通过法律确立考核、奖励、晋升等制度，激励公务员努力提高自身素质和德、能、勤、绩水平；其三，通过法律确立惩戒、降职、辞退等制度，促使公务员勤政、廉政，纯洁公务员队伍，维护政府公正形象；其四，通过以法律确立录用、职务升降和任免等制度，保障公民担任公职的机会平等和公务员升职、升级的机会平等，尽可能防止“买官”、“卖官”、“跑官”现象的发生；其五，通过以法律确立职位分类、培训、交流等制度，促使人事管理的规范化与科学化，提高公务员队伍的整体素质。

(二)公务员的范围

公务员法第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”据此，判断公务员的要素有：其一，依法履行公职；其二，纳入国家行政编制；其三，由国家财政负担工资福利；其四，公职人员。因此，中国现行法律体制下的公务员不仅包括原国家公务员暂行条例界定的在各级国家行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的、除工勤人员以外的工作人员，还包括如下系统中的公务员：政党系统的公务员；权力机关系统的公务员；政治协商会议系统的公务员；审判机关系统的公务员；检察机关系统的公务员；法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位系统的公务员等。与国家公务员暂行条例相比，公务员法拓展了公务员的范围，这为建立统一的公务员制度奠定了实体法基础。

(三)公务员的权利与义务

1．公务员的权利。公务员法第十三条规定公务员享有下列权利：(1)获得履行职责应当具有的工作条件；(2)非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；(3)获得工资报酬，享受福利、保险待遇；(4)参加培训；(5)对机关工作和领导人员提出批评和建议；(6)提出申诉和控告；(7)申请辞职；(8)法律规定的其他权利。

2．公务员的义务。公务员法第十二条规定公务员应当履行下列义务：(1)模范遵守宪法和法律；(2)按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；(3)全心全意为人民服务，接受人民监督；(4)维护国家的安全、荣誉和利益；(5)忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；(6)保守国家秘密和工作秘密；(7)遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；(8)清正廉洁，公道正派；(9)法律规定的其他义务。

(四)国家公职法律关系的发生、变更与消灭

1．国家公职法律关系的发生。在我国，担任领导职务的公职法律关系的发生，主要有以下三种情形：(1)选任：选任即由权力机关通过选举任命公务员。如省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。(2)委任：委任即有权机关不通过选举方式而直接任命公民担任行政公职。委任可以由权力机关委托，也可由行政机关委托。总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长由权力机关委任；副秘书长、各办公室主任、副主任、各部副部长、各委员会副主任等由国务院委任。(3)调任：调任包括国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关任职以及公务员调出国家行政机关任职两种情形。

2．国家公职法律关系的变更。公职法律关系的变更，主要包括晋升、降职、交流、撤职、辞职(仅限于领导成员)五种情形。(1)晋升：晋升是指公务员由低层级职位转移到高层级职位。(2)降职：降职是指公务员由高层级职位转移到低层级职位。(3)交流：公务员法规定交流包括调任、转任和挂职锻炼三种情形，但其中能够引起公务员法律关系变更的只有转任。所谓转任是指公务员因工作需要或者其他正当理由，按照拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制

限额和职数内进行的，在国家行政机关内部的平级调动。(4)撤职：撤职是取消公务员现任职务和责任关系，但仍保留其作为公务员最基本的权利、义务。撤职主要是由于公务员不认真履行义务引起的，是一种惩戒。受撤职处分的，同时还需按照规定降低级别，且不得晋升工资档次。

3．国家公职法律关系的消灭。公职法律关系的消灭，是指由于发生某些事实或行为，致使公务员职务关系不能继续存在的情形。导致公职法律关系消灭的原因有法定原因和事实原因两种：(1)法定原因：包括开除公职、辞职、辞退、退休、离休和判处刑罚六种；(2)事实原因：包括死亡和丧失国籍。

五、行政主体

行政主体是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响公民、法人或者其他组织权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政责任，在行政诉讼中通常能作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权的组织。

(一)行政主体的基本特征

行政主体具有下述基本特征：(1)能依法行使行政职权。一般社会组织、政党、团体、企事业单位不能行使行政职权，因此不能成为行政主体，立法机关、司法机关不享有行政权，也不能成为行政主体。(2)能以自己的名义行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然能行使行政职权，但只能以委托机关的名义，而不能以自己的名义行使行政职权，因而不能作为行政主体。(3)由其本身对外就自己行使职权的行为承担法律责任。行政机关的内设机构及其公务员虽然能对外行使职权，但此种行使职权行为的法律责任由其所属的行政机关对外承担，因此他们也不能成为行政主体。

(二)我国行政主体的主要类型

我国行政主体主要包括国家行政机关和法律、法规授权的组织两种类型。

行政机关是指依宪法或行政组织法规定设置的行使国家行政职能的国家机关。中国现行行政机关体系主要由中央行政机关、一般地方行政机关、民族自治地方行政机关、特别行政区的行政机关四大部分构成。行政机关的一般职责是：保障国家安全；维护社会秩序；保障和促进经济发展；保障和促进文化进步；健全和发展社会保障与社会福利；保护和改善人类生活环境与生态环境。行政机关的主要职权有：行政立法权；行政命令权；行政处理权；行政监督权；行政裁决权；行政强制权；行政处罚权。行政机关的主要管理手段有：制定规范和发布命令、禁令；编制和执行计划、规划；实施行政许可；征收税费和给予财政资助；调查统计和发布信息情报；处理和裁决争议、纠纷；采取行政强制措施；实施行政制裁；缔结行政合同；提供行政指导等。

法律、法规授权的组织是指依据法律、法规授权而行使特定行政职权的非国家机关组织。其主要包括以下几种情形：一是法律、法规授权的社会公权力组织，如行业协会、基层群众性自治组织、工青妇一类的社会团体；二是法律、法规授权的企事业单位，如烟草专卖公司、盐业公司、电力公司、公立高等学校等；三是行政机关的内设机构、派出机构等。被授权组织的法律地位表现在：其一，在行使法律、法规授予的行政职能时，其是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位；其二，以自己的名义行使法律、法规所授职权，并由其自身就行使被授职权行为对外承担法律责任；其三，在非行使被授职权的场合，不享有行政权，不具有行政主体地位。法律、法规授权的组织不同于行政机关委托的组织，行政机关委托的组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家机关组织。行政机关委托的组织不是行政主体，其行使一定的行政职权必须以委托机关名义进行，而不能以自己名义，且由委托行政机关对其行为向外承担法律责任。

六、行政行为

行政行为是指行政主体所实施的产生行政法律效果的行为。首先，行政行为是指行政主体的行为，即行政机关与法律、法规授权组织所实施的行为。一切非行政主体的组织和个人(企事业单位、社会团体、公民个人等)实施的行为均不是行政行为。其次，行政行为是指行政主体实施的产生法律效果的行为，即行政主体的相应行为能对作为行政相对人的个人、组织的权利、义务产生影响。最后，行政行为是指行政主体所实施的产生行政法律效果的行为，即行政主体的行为所引起的关系是行政法律关系而非民事法律关系或其他法律关系。以上是对行政行为的广义界定与表述。在许多情况下，人们研究行政行为并不涉及如此广泛的范围。人们使用“行政行为”，往往仅指行政主体对外所实施的产生行政法律效果的单方行为，即狭义的行政行为。