第二十一章 行政管理

【学习要求】通过学习，比较全面和准确地把握行政管理的本质，熟知行政管理的主要理论；理论联系实际，深刻认识有关中国政府行政管理的理论和实践问题，自觉提升政府管理的能力，更有效地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能。本章包含管理学知识点：行政管理的内涵、政府职能、行政组织、公务员管理、行政法治、行政责任与行政监督、行政改革与创新。

第一节 行政管理的内涵

一、行政管理的本质

中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”根据中央文件的规范提法，本次修订的考试大纲，不再使用“公共行政”的概念，而仍然使用“行政管理”的概念，但在理论的学习掌握上，应包括公共行政的内容。大纲给出的行政管理定义，即指国家行政机关以公共利益为目的，通过科学制定和有效执行公共政策，依法运用公共行政权力，管理公共事务、提供公共产品、实施公共服务的活动。

行政管理的本质在于公共性，也就是说，作为现代国家政府体系中一种最为广泛、最为经常、最为直接的国家行为，它必须依法运用公共权力，履行公共职能，解决公共问题，承担公共义务和公共责任，维护公共秩序和公共安全，保障公众利益，满足公众需求。具体说来，主要有以下主要特征：

1．以公共利益为目标。立党为公、执政为民，是执政党和政府一切行动的最终准则。同时，政府作为一种社会组织，其存在和发展的最终价值正在于为社会公众提供公共产品和公共服务，因此，我国政府行政管理的目的就是为最大限度地实现这个公共利益而奋斗。正是从这个意义上，现代政府行政管理的执行者——公务员，必须做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，真正以人民公仆的标准时刻要求自己，克己奉公，秉公执法，维护社会公共秩序，增进社会公共福祉。

2．以公共权威为基础。公共权威包括公共权力和公共威信两个方面。公共权力是指政府权力来源于人民的授予并必须最大限度地实现执政党的宗旨和国家意志，属于上层建筑，因而它在整个社会都具有普遍的、合法的约束力和强制性。同时，在现代法治社会中，政府主要是一种实施公共管理、履行公共职责、解决公共问题的管理工具。公共威信是指政府在运用公共权力的过程中必须得到社会公众的认可和拥护，拥护的普遍性程度越高，政府的合法性基础就越牢，其社会威信就越高，那么，政府行使公共权力的条件就越充分。反之，一个缺乏合法性和公共威信的政府，单纯依靠自身强制力，很难赢得民众的持久赞同和拥护。

3．以公共政策为途径。公共政策是现代政府在特定时期为实现一定的政治、经济、文化和社会目标而制定的法律、法规、规章、条例、政令、办法等行为标准和资源配置原则。科学地制定公共政策(即决策)并付诸有效实施和科学评估，是政府主要的施政途径。公共政策贯穿于行政管理的全过程。行政管理是否较好地实现了社会公共利益，最根本的就是看公共政策的实施效果是否与预期的政策目标相一致或在多大程度上相一致。在此意义上，“管理就是决策”。

二、行政管理的功能

立法体系、司法体系和行政体系的综合集成，构成一国宏观管理体系的基本内容。与前两者相比，行政体系是一种具有突出的日常性、操作性、创造性和权变性的管理活动。它在社会管理中主要具有以下功能：

1．执行国家意志。行政就是行动的政治。简单地说，在一国宏观管理体系中，立法机关是国家意志的确立者，司法机关是国家意志的保障者，行政机关则是国家意志的执行者。立法机关经过一定的法律程序，将人民的意志上升为国家意志，其中国家意志又主要体现为其所制定的宪法、法律和法规。在我国，人民代表大会是国家权力机关，各级人民政府是人民代表大会的执行机关，受其委托，管理社会公共事务，贯彻和执行国家意志。

2．弥补市场缺陷。在市场经济条件下，与政府不是万能的一样，市场这只“看不见的手”也同样存在失灵现象，如导致过度垄断、外部性、不提供公共产品、两极分化等，因此，政府与市场两大机制必须有机协调，优势互补。政府通过制定市场经济游戏规则，明确各市场主体职能定位，规范市场行为，维护市场秩序，确保公平竞争，降低交易成本，保证市场经济良性运行。

3．促进社会公平。政府是公民“最后的依靠”。福利国家“从摇篮到坟墓”的社会政策实践昭示了政府促进社会公平的天职。如果说市场机制旨在实现资源配置效率的话，那么政府机制则旨在实现社会利益分配的公平。也就是说，市场主要考虑如何把蛋糕做大，而政府则主要考虑如何将蛋糕分配公平。发展是硬道理，必须坚持效率优先，但过度不公终将损害效率。因此，政府行政管理要按照统筹效率和公平的原则，制定完善配套的政策，调节不同社会群体的利益差别和利益矛盾，维护社会稳定，实现“法律面前人人平等”。

4．维护国家利益和公民权利。政府行政作为国家管理体系之一环，必然要通过国防、外交等承担起保卫国家主权、民族独立以及维护国家利益的职责，最大限度地实现国家目的和国家利益。同时，政府还必须确保公民的生命权、财产权、劳动权、言论自由权、选举权、被选举权、知情权、知识产权等宪法赋予的合法权利不受损害。

5．推动经济社会协调发展。政府是一个国家经济增长的结构性要素之一。一个国家综合国力的增长、国民福利的提升乃至经济社会发展的整体和谐，均离不开一个有效的行政管理体系的统筹功能。各国的经验表明，政府能力的强弱，构成了现代化过程中国与国之间最大的政治分野。尤其在后发展国家，一个具有强烈的政策意愿、卓越的政策水平、坚定的施政能力和崇高的公共威信的政府，将极大地推动其现代化进程，尽快实现其赶超世界先进的国家战略。

第二节 政府职能

一、政府职能的依据和属性

狭义的政府职能即行政职能，是指国家行政机关在社会公共事务管理中依法承担的职责和功能。从实践角度说，政府职能的范围与重点总是相对的、动态的和历史性的，不同时期的环境、矛盾、能力和认识会影响政府确立不同的职能方向、范围和重点。

(一)政府职能的依据

与公共利益和公共需求直接相关的公共物品的存在是政府职能的基本依据。社会大众的消费品可以归为两类：一类是私人性质的消费品，即私人物品或私人产品；一类是公共性质的消费品，即公共物品或公共产品。

私人性质消费品的鲜明特征是谁投入谁受益，在成本和收益之间有清楚的对应关系。在消费上存在竞争性和排他性的本质，决定了这类物品的生产与供应可以通过市场来进行。

公共性质的消费品则正好相反，其基本特征是消费的非竞争性和非排他性。所谓非竞争性是指一个消费者对一种公共物品的消费不影响其他消费者对该物品的消费和使用；所谓非排他性是指公众的任何一员都不能被排除在对该公共物品的消费之外。这种属性就决定了对它的使用进行收费是困难的，因而依靠私人来提供这类物品的有效性和可能性就微乎其微。

完全满足非竞争性和非排他性条件的，我们称其为纯粹公共物品。不完全满足纯粹公共物品条件的，我们称其为混合性公共物品。它们或只具有竞争性而不具有排他性，或只具有排他性而不具有竞争性。此外，带有垄断性的商品和服务供应比如水、电、燃气等，也被视为混合性公共物品。

上述公共物品包括纯粹公共物品和混合性公共物品的属性对生产供应造成的困难，只能依靠政府出面进行解决，这是政府职能的基本依据。

(二)政府职能的属性

政府职能的属性是指政府职能的性质和特点，主要体现为公共性、法定性、执行性、强制性、动态性和扩张性。

1．公共性。公共利益以及社会公众对公共物品或公共产品的需求是政府职能存在的前提和依据。公共物品或公共产品的特性决定了其很难仅仅通过社会个体的努力来获得，因而要由公众认可的公共权威角色即政府来提供。政府有义务、有责任为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的公共服务。

2．法定性。政府职能的法定性是指政府和执政党的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府职能的边界，使公共行政有法可循。法有明文规定者，政府要全力做好，否则即为行政不作为、政府缺位；法无明文规定者，政府不可妄加施政，否则即为滥用职权、政府越位。我国宪法规定了国务院作为最高行政主体的地位和职责范围，以及各级地方政府在相应管辖范围内的行政主体地位和职责范围。

3．执行性。与作为国家意志确立者的立法机构相比，政府作为国家行政机关，其职能具有明显的执行性。而在国家意志的执行过程中，势必要求具有更多的行政艺术和管理技能，更加注意政策执行的灵活性、权变性、可行性和操作性。在我国，各级人民政府是人民代表大会的执行机关，受其委托，贯彻和执行国家意志，行使管理社会公共事务的职能。

4．强制性。政府职能的强制性来自于政府的合法性和职能的法定性，在此前提下，一方面，对公民而言，作为行政相对人，任何人、任何组织和团体均不得阻碍政府职能的依法行使；政府依法作出的政令，务必令行禁止；另一方面，对政府自身而言，宪法和法律的强制性规定，决定了这种职能是不可推卸和不可免除的。

5．动态性。尽管在理论上存在一个政府与市场之间平衡协调互补的假定状态，但从实际来看，没有人能够最后确定政府职能的样板和范式。而实践展示给人们的是在各种因素影响下政府职能的动态性。在政府管理理念不断改进、政府能力不断提升以及社会环境不断变化等诸多因素的合力影响下，政府职能总是在朝着它与市场之间的最佳平衡点接近。譬如，随着市场经济制度的日益完善，政府就开始逐步退出竞争性领域；随着政府对自身职能认识逐渐成熟和政府能力不断提升，政府就开始更加重视社会管理和公共服务；随着环境生态和资源危机的加剧，政府就开始加强统筹人与自然关系的职能，寻求可持续发展道路。

6．扩张性。政府职能的扩张性是指随着社会的发展，政府承担了越来越多的职能。一方面，扩张性源于“经济人理性”。政府职能是决定社会利益分配的稀缺资源，政府管理者无论是集体还是个体，都有自然的内在冲动来扩张自己的管理权限，并有可能用这种稀缺资源交换社会其他资源，以满足自己的欲求；另一方面，扩张性也源于社会的发展。伴随社会发展，公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众的需求也日益个性化、多样化。在相应限制性制度和措施不到位的情况下，这些因素就会推动行政机关趋于膨胀和政府职能不断扩张。

二、政府的基本职能

政府职能定位是一个既简单有复杂的问题。所谓简单是说，政府都能够围绕自己的公共性目的，从理论上比较容易地圈定政府的政治管理、经济管理、社会管理和文化管理等主要职能范畴；所谓复杂是说，由于主客观多种因素的变动不居，又使政府经常经受着实践当中职能定位的挑战。尤其在我国，对于一个基于计划经济传统的转型国家政府，与经济体制需要再造一样，政府职能也面临根本性转变。伴随改革，我国政府正在经历着对政府职能认识不断深化、对政府职能重点不断调整、对政府职能实践不断探索的过程。

(一)政府职能的一般理论概括

理论上讲，政府职能无一例外都要涉及政府在政治领域、经济领域、社会领域和文化领域中对相关事务的管理与服务作用。

1．政府在政治领域的职能。主要包括：保卫国家安全、协调对外关系、保证民主权益、界定保护产权以及维护社会秩序等。保卫国家安全要求政府组织国防建设，维护国家主权和领土完整，抵御外来侵略，并且在有能力的情况下参与保护世界和平和地区安全；协调对外关系要求政府制定和执行对国家有利的外交策略，正确处理和协调国际关系，为自己的发展进步甜造良好的国际环境；保证民主权益要求政府要确保宪法规定的公民权利和自由，保证人民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等政治参与的权利；界定和保护产权要求政府切实制定和执行有关的法律，保证个人合法产权和私有财产免受各种形式的侵害；维护社会秩序要求政府通过恰当运用国家强制力量来使法律得到遵从，从而为公民的生活提供一个健康安全的社会秩序。

2．政府在经济领域的职能。主要包括：宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理等。宏观经济调节要求政府制定国家经济和社会发展战略，适时调整经济结构，协调不同产业之间的增长与发展，正确利用税率、利率、汇率、价格、国债等财政和货币政策，来保证国家经济的平稳健康运行，解决外部效应，克服信息不对称，实现促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡的目标；市场监督管理职能要求政府完善市场法规制度，依法对市场主体的经营行为进行监督，惩处各种违法经营行为和不正当竞争行为，完善市场体系，消除市场壁垒，规范垄断行业，建立社会信用，维护良好的市场经济秩序，保护投资者、经营者和消费者的合法权益，营造一个公平竞争和安全有效的市场环境；国有资产管理要求政府代表国家和依据法律，以适当形式对国家企业、基础设施和重要自然资源履行出资人职责，地方政府则对地方所属的国有资产履行出资人职责，实现国有资产保值增值的目的。

3．政府在社会领域的职能。主要包括：建立和完善涵盖养老、失业、医疗等各种保险在内的社会保障制度，以完备的法律法规和运行机制保证这套制度的正常运转；建立一套有效的机制使社会的贫弱者得到的生活救济，保证社会的公平和稳定；制定政策措施促进健全有效的就业服务体系；通过转移支付等政策措施对落后地区实施援助，通过健全得当的税收体系和二次分配制度缩小贫富差距；指导和帮助民间组织的健康发展，推动社区和乡村基层组织自治；健全公共医疗卫生服务体系和加强人口素质管理，提高公民健康水平；政府还要通过环境生态管理来处理好人与自然的关系；通过发展公用事业来满足社会对基本生活和生产的要求。